Tverrsektorielt samarbeid og tidlig innsats for å motvirke ungt utenforskap

- Betydningen av lokale NAV-kontors tilnærminger og integrert tjenestelevering

Sammendrag

Ungt utenforskap er komplekst, og i denne avhandlingen viser det til unge utenfor opplæring eller arbeid, ofte kalt NEET (not in employment, education or training) i en internasjonal sammenheng. Dette inkluderer et mangfold unge mennesker i ulike situasjoner og med ulike behov. I Norge er det en lav andel unge i en NEET situasjon, sammenlignet med gjennomsnittet i Europa, men Norge har derimot en gruppe som har høyere risiko for helseproblemer, tidlig frafall fra utdanning og tidlig uførhet enn andre land. Utenforskap i en ung alder representerer en høyere risiko for å havne i langvarig utenforskap, som kan medføre negative konsekvenser både for den enkelte og for samfunnet. Å sikre deltakelse for flest mulig unge er derfor en viktig prioritering i internasjonal og norsk politikk. Forskningslitteraturen viser flere tiltak og strategier både på individ- og organisasjonsnivå, som generelt anses viktige i arbeidet med denne brukergruppen, blant annet tidlig innsats og tverrsektorielt samarbeid. Det er imidlertid komplekst å få innsatsene til å fungere godt, og det mangler forskning om hvilke resultater slike innsatser får for unge i utenforskap. I denne avhandlingen rettes fokuset mot NAV-kontors tilnærminger til arbeidet med unge og hvordan tjenester til unge med komplekse utfordringer jobber for å integrere tjenesteleveringen gjennom tverrsektorielt samarbeid. Jeg utforsker så hvordan dette arbeidet og samarbeidet har sammenheng med omfanget av unge utenfor opplæring eller arbeid i norske kommuner. Avhandlingens overordnede problemstilling er: «Hvilke tilnærminger har NAVkontor til det lokale arbeidet med unge og hvordan jobber tjenestene for å integrere tjenesteleveringen til unge med komplekse utfordringer? Kan lokale arbeids- og samarbeidsformer bidra til å forklare forskjeller mellom kommunene i andel unge utenfor arbeid og utdanning?» I denne avhandlingen er det spesielt samarbeidet mellom arbeids- og velferdsetaten (NAV), Oppfølgingstjenesten og de kommunale rus- og psykisk helsetjenestene som står i fokus. Tverrsektorielt samarbeid analyseres med utgangspunkt i kontingensteori (contingency theory), der begrepene integrering og differensiering brukes for å undersøke utfordringer som kan oppstå og strategier for å håndtere disse. Jeg retter avhandlingens analyser mot å identifisere mønstre på tvers av kontekster, og å sammenligne praksiser i casekommuner med ulike NEETandeler. Prosjektets forskingsdesign muliggjør slike komparative studier av kommuner med høyere og lavere andeler unge utenfor arbeid og opplæring (NEETs) enn forventet (studiens utfallsmål). Gjennom en kvantitativ analyse ble kommunene rangerte basert på at observert NEET-andel var konsekvent lavere eller høyere enn det som kunne forventes etter kontroll for en rekke kjente risikofaktorer for at unge mennesker kan miste tilknytning til arbeid og opplæring. Videre ble det utført kvalitative intervjuer med formål om å studere arbeids- og samarbeidsformer som mulige forklaringsfaktorer til variasjoner i NEET-andeler. I avhandlingens første artikkel undersøkte jeg hvordan NAV-ledere ved 18 NAV-kontor beskrev NAV-kontorets rolle i arbeidet for å motvirke ungt utenforskap. I den andre artikkelen studerte jeg integrering og differensiering i tverrsektorielt samarbeid mellom tjenester til unge utenfor opplæring eller arbeid. Denne studien inkluderte kommuner med både høyere og lavere andeler NEETs enn forventet, basert på den kvantitative analysen. Disse ble sammenlignet for å identifisere systematiske forskjeller og likheter på tvers av kommunene. Avhandlingens tredje artikkel bygger på funnene i de to foregående artiklene, og gjennom en fuzzy-set kvalitativ komparativ analyse (fsQCA) utforsket jeg om NAVs engasjement i tidlig innsats og tverrsektorielt samarbeid, samt helhetlige, integrerte tjenester, kan forklare hvorfor noen kommuner har lavere NEET-andeler enn forventet. Studiene avdekker betydelige forskjeller i hvordan NAV-kontorene tilnærmer seg arbeidet med ungdom. Noen kontorer viste en proaktiv tilnærming med et forebyggende fokus som involverte samarbeid med flere tjenester, mens andre beskrev en mer reaktiv tilnærming uten fokus på forebygging og tverrsektorielt samarbeid. Analysene viser videre at kommuner som har færre NEETs enn forventet, har en høyere grad av både forebyggende innsats og helhetlige, integrerte tjenester på tvers av sektorer. I kontrast er tjenestene mer fragmentert og reaktive i kommuner med høyere NEET-andel enn forventet. Samlet sett viser funnene at tidlig innsats og et integrert tjenesteapparat i kommunene er viktig for å motvirke ungt utenforskap.